Concussione e induzione indebita a dare o promettere utilità

CASSAZIONE, Sezioni Unite Penali, sentenza del 14 marzo 2014 (ud. 24.10.2013) n. 12228/14 – – –  Legge 6 novembre 2012, n. 190 e Linea di demarcazione tra la fattispecie di concussione (prevista dal novellato art. 317 cod. pen.) e quella di induzione indebita a dare o promettere utilità (prevista dall’art. 319 quater cod. pen. di nuova introduzione) soprattutto, con riferimento al rapporto tra la condotta di costrizione e quella di induzione e alle connesse problematiche di successione di leggi penali nel tempo

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CORTE DI CASSAZIONE,  Sezioni Unite Penali
sentenza del 14.03.2014 (ud. 24.10.2013) n. 12228/14

(Nota a cura di   Angelo Pignatelli)

 

CONCUSSIONE E INDUZIONE INDEBITA: DISCRIMINE

Il reato di cui all’art. 317 cod. pen., come novellato dalla legge n. 190 del 2012, è designato dall’abuso costrittivo del pubblico ufficiale, attuato mediante violenza o – più di frequente – mediante minaccia, esplicita o implicita, di un danno contra ius, da cui deriva una grave limitazione, senza tuttavia annullarla del tutto, della libertà di autodeterminazione del destinatario, che, senza alcun vantaggio indebito per sé, è posto di fronte all’alternativa secca di subire il male prospettato o di evitarlo con la dazione o la promessa dell’indebito»;
Il reato di cui all’art. 319-quater cod. pen., introdotto dalla legge n. 190 del 2012, è designato dall’abuso induttivo del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio, vale a dire da una condotta di persuasione, di suggestione, di inganno (purché quest’ultimo non si risolva in induzione in errore sulla doverosità della dazione), di pressione morale, con più tenue valore condizionante la libertà di autodeterminazione del destinatario, il quale, disponendo di più ampi margini decisionali, finisce col prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, perché motivato dalla prospettiva di conseguire un indebito tornaconto personale, il che lo pone in una posizione di complicità col pubblico agente e lo rende meritevole di sanzione;
Nei casi cd. ambigui, quelli cioè che possono collocarsi al confine tra la concussione e l’induzione indebita (la cd. “zona grigia” dell’abuso della qualità, della prospettazione di un male indeterminato, della minaccia-offerta, dell’esercizio del potere discrezionale, del bilanciamento tra beni giuridici coinvolti nel conflitto decisionale), i criteri di valutazione del danno antigiuridico e del vantaggio indebito, che rispettivamente contraddistinguono i detti illeciti, devono essere utilizzati nella loro operatività dinamica all’interno della vicenda concreta, individuando, all’esito di una approfondita ed equilibrata valutazione complessiva del fatto, i dati più qualificanti;
V’è continuità normativa, quanto al pubblico ufficiale, tra la previgente concussione per costrizione e il novellato art. 317 cod. pen., la cui formulazione è del tutto sovrapponibile, sotto il profilo strutturale, alla prima, con l’effetto che, in relazione ai fatti pregressi, va applicato il più favorevole trattamento sanzionatorio previsto dalla vecchia norma.
L’abuso costrittivo dell’incaricato di pubblico servizio, illecito attualmente estraneo allo statuto dei reati contro pubblica amministrazione, è in continuità normativa, sotto il profilo strutturale, con altre fattispecie incriminatrici di diritto comune, quali, a seconda dei casi concreti, l’estorsione, la violenza privata, la violenza sessuale (artt. 629, 610, 609-bis, con l’aggravante di cui all’art. 61, comma primo, n. 9, cod. pen.).
Sussiste continuità normativa, quanto alla posizione del pubblico agente, tra la concussione per induzione di cui al previgente art. 317 cod. pen. e il nuovo reato di induzione indebita a dare o promettere utilità di cui all’art. 319-quater cod. pen., considerato che la pur prevista punibilità, in quest’ultimo, del soggetto indotto non ha mutato la struttura dell’abuso induttivo, ferma restando, per i fatti pregressi, l’applicazione del più favorevole trattamento sanzionatorio di cui alla nuova norma.
Il reato di concussione e quello di induzione indebita si differenziano dalle fattispecie corruttive, in quanto i primi due illeciti richiedono, entrambi, una condotta di prevaricazione abusiva del funzionario pubblico, idonea, a seconda dei contenuti che assume, a costringere o a indurre l’extraneus, comunque in posizione di soggezione, alla dazione o alla promessa indebita, mentre l’accordo corruttivo presuppone la par condicio contractualis ed evidenzia l’incontro assolutamente libero e consapevole delle volontà delle parti.
Il tentativo di induzione indebita, in particolare, si differenzia dall’istigazione alla corruzione attiva di cui all’art. 322, commi terzo e quarto, cod. pen., perché, mentre quest’ultima fattispecie s’inserisce sempre nell’ottica di instaurare un rapporto paritetico tra i soggetti coinvolti, diretto al mercimonio dei pubblici poteri, la prima presuppone che il funzionario pubblico, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, ponga potenzialmente il suo interlocutore in uno stato di soggezione, avanzando una richiesta perentoria, ripetuta, più insistente e con più elevato grado di pressione psicologica rispetto alla mera sollecitazione, che si concretizza nella proposta di un semplice scambio di favori.

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La delicata e interessante questione di diritto rimessa alle Sezioni Unite può essere riassunta nei termini seguenti: << quale sia, a seguito della legge 6 novembre 2012, n. 190, la linea di demarcazione tra la fattispecie di concussione (prevista dal novellato art. 317 cod. pen.) e quella di induzione indebita a dare o promettere utilità (prevista dall’art. 319 quater cod. pen. di nuova introduzione) soprattutto, con riferimento al rapporto tra la condotta di costrizione e quella di induzione e alle connesse problematiche di successione di leggi penali nel tempo».

Si contrappongono al riguardo, tre diversi orientamenti della giurisprudenza di legittimità:
Un primo indirizzo interpretativo, nell’affrontare la questione, dopo avere rilevato che i due delitti previsti dalle nuove norme citate sono l’effetto di una mera operazione di “sdoppiamento” dell’ unica figura di concussione disciplinata dal previgente art. 317 cod. pen. senza l’integrazione di ulteriori elementi descrittivi, recupera gli approdi cui era pervenuta la pregressa giurisprudenza di legittimità, nel distinguere le “vecchie” ipotesi di concussione per costrizione o per induzione, ritenendoli ancora validi per individuare la linea di confine che separa le attuali ipotesi di concussione e di induzione indebita: la costrizione è ravvisabile nel comportamento del pubblico ufficiale che, ricorrendo a modalità di pressione molto intense e perentorie, ingenera nel privato una situazione di metus, derivante dall’abuso della qualità o della pubblica funzione, sì da limitare gravemente la libera determinazione del soggetto, ponendolo in una situazione di minorata difesa rispetto alla richiesta, esplicita o larvata, di denaro o di altra utilità; l’induzione, elemento oggettivo della nuova fattispecie di cui all’art. 319 quater cod. pen., si manifesta in un contegno del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio che,  abusando della sua qualità o dei suoi poteri, attraverso forme più blande di persuasione, di suggestione, anche tacita, o di atti ingannatori, determini il soggetto privato, consapevole dell’indebita pretesa e non indotto in errore dal pubblico agente, a dare o promettere a lui o a terzi denaro o altra utilità.
In sostanza, secondo tale orientamento esegetico, ciò che continua a distinguere la condotta induttiva da quella costrittiva è l’intensità della pressione prevaricatrice, non disgiunta dai conseguenti effetti che spiega sulla psiche del destinatario.
Nella prima, tale pressione si concretizza in una più tenue attività di suggestione, di persuasione o di pressione morale, che non condiziona gravemente la libertà di determinazione dell’indotto, il quale conserva – ed è per tale ragione punibile – un ampio margine di libertà di non accedere alla richiesta indebita proveniente dal pubblico agente;  mentre, nella seconda, l’attività di pressione viene posta in essere con modalità più marcatamente intimidatorie, tali da provocare uno stato di soggezione in cui la libertà di autodeterminazione del concusso, pur non del tutto eliminata, finisce per essere notevolmente compressa,  sì da rendere il destinatario dell’indebita pretesa “vittima” e, in quanto tale, non punibile.
In questa prospettiva, sia la condotta costrittiva che quella induttiva cagionano un danno al destinatario e nessun rilievo ha la circostanza che il pregiudizio negativo prospettato sia o meno conforme all’ordinamento giuridico.
Questa conclusione è ritenuta in linea con la voluntas legis, desumibile dalla utilizzazione, nelle due nuove e autonome disposizioni incriminatrici, delle identiche parole presenti nella fattispecie originaria,  il che non consente di attribuire ad esse un diverso significato giuridico, dovendosi escludere che il legislatore possa avere trascurato il diritto vivente formatosi nella vigenza della fattispecie unitaria. In assenza, nelle nuove norme, di una espressa previsione circa il diverso significato da attribuire ai termini “costrizione” e “induzione”, non è consentito all’interprete discostarsi dagli approdi ermeneutici maturati al riguardo.
La punizione dell’indotto, prevista dall’art. 319 quater cod. pen., non legittima l’abbandono della pregressa impostazione, proprio perché trova la sua ragion d’essere nel carattere più blando della pressione su di lui esercitata dall’agente pubblico, il che gli consente di resistere e, se non lo fa, è giusto che venga punito, anche se in modo più lieve rispetto all’induttore (Sez. 6, n. 28431 del 12/06/2013, Cappello, Rv. 255614; Sez. 6, n. 28412 dell’08/03/2013, Nogherotto, Rv. 255607; Sez. 6, n. 11942 del 25/02/2013, Oliverio, Rv. 254444; Sez. 6, n. 12373 dell’ ll/02/2013, Mariotti, non massimata; Sez. 6, n. 12388 dell’11/02/2013, Sarno,  Rv. 254441; Sez. 6, n. 21192 del 25/01/2013, Barla, Rv. 255366; Sez. 6, n. 18968 dell’11/01/2013, Bellini, Rv. 255072; Sez. 6, n. 17285 dell’11/01/2013, Vaccaro, Rv. 254621; Sez. 6, n. 16154 dell’11/01/2013, Pierri, Rv. 254539; Sez. 6, n. 3093 del 18/12/2012, dep. 21/01/2013, Aurati, Rv. 253947; Sez. 6, n. 8695 del 04/12/2012, dep. 21/02/2013, Nardi, Rv. 254114).
Un secondo indirizzo ermeneutico, dando atto della difficoltà di individuare un preciso significato della parola “induzione”, sottolinea che, sotto il profilo linguistico, mentre il verbo “costringere” è descrittivo di un’azione e del suo effetto, la voce verbale “indurre” connota soltanto l’effetto e non anche la maniera, che può essere la più varia, attraverso la quale questo effetto viene raggiunto. Evidenzia poi, sotto il profilo sistematico, che il termine induzione è presente in diverse fattispecie delittuose previste dal codice penale proprio per indicare il solo risultato dell’azione, che si concretizza attraverso le più diverse modalità, alternative e a volte incompatibili tra loro, quali la violenza, la minaccia, l’offerta o la promessa di una qualche utilità (art. 377-bis cod. pen.) ovvero la propaganda (art. 507 cod. pen.) o l’inganno (art. 558 cod. pen.).

Aggiunge che la distinzione tra la disposizione dell’attuale art. 317 cod. pen. e quella del nuovo art. 319 quater cod. pen. è data dall’uso del termine “costringe” nella prima e del termine “induce” nella seconda: tali termini, già impiegati nel previgente art. 317 cod. pen., non erano stati oggetto di una approfondita riflessione circa il loro significato, data la loro equipollenza ai fini del trattamento della condotta di concussione, tanto che si ricorreva spesso, nell’articolazione dei capi d’imputazione, alla formula “costringeva o comunque induceva”; oggi la scissione delle due ipotesi criminose e il loro diverso trattamento, con particolare riferimento alla punibilità dell’indotto, impongono di superare l’evasivo criterio di verifica “soggettivizzante” del diverso grado di pressione morale e di ricercare un elemento oggettivo che sia in grado di offrire ai due concetti un tasso di maggiore determinatezza.
Sulla base di tale ricostruzione esegetica, si precisa testualmente che «compie il reato di cui all’art. 317 cod. pen. chi costringe e cioè chi, abusando della sua qualità e dei suoi poteri, prospetta un danno ingiusto per ricevere indebitamente la consegna o la promessa di denaro o di altra utilità. Di converso, […] compie il reato di cui all’art. 319 quater [cod. pen.] chi per ricevere indebitamente le stesse cose prospetta una qualsiasi conseguenza dannosa che non sia contraria alla legge. Nella prima ipotesi il pubblico ufficiale prospetta che egli, violando la legge, recherà un detrimento, nella seconda che questo detrimento deriva o è consentito dall’applicazione della legge».
Nell’un caso, la costrizione consegue alla minaccia, intesa, secondo il linguaggio tecni- co-giuridico (art. 612 cod. pen.), come prospettazione di un male ingiusto;
nell’altro, non può parlarsi tecnicamente di minaccia, perché il danno non è iniuria datum, manca quindi la costrizione, anche se il risultato viene comunque raggiunto, in quanto il soggetto privato è indotto alla promessa o alla consegna dell’indebito.
Tale interpretazione sarebbe legittimata inoltre da «un razionale assetto dei valori in gioco che non può essere trascurato»: è ragionevole, infatti, la più severa punizione di chi prospetta un danno ingiusto rispetto a colui che prospetta un pregiudizio conseguente all’applicazione della legge; e, in questa ultima evenienza, è ragionevole la punizione anche del soggetto privato che, aderendo alla pretesa dell’indebito avanzata dal pubblico agente, persegue un proprio interesse ed orienta il suo agire nell’ottica del tornaconto personale, ponendo così in essere una condotta rimproverabile.

Conclusivamente, la linea di discrimine tra le due ipotesi delittuose risiederebbe nell’oggetto della prospettazione: danno ingiusto e contra ius nella concussione; danno legittimo e secundum ius nella fattispecie dell’art. 319 quater cod.  pen. (Sez. 6, n. 29338 del 23/05/2013, Pisano, Rv. 255616; Sez. 6, n. 26285 del 27/03/2013, A.r.p.a., Rv. 255371; Sez. 6, n. 16566 del 26/02/2013, Caboni, Rv. 254624; Sez. 6, n. 13047 del 25/02/2013, Piccinn Rv. 254466; Sez. 6, n. 17943 del 15/02/2013, Sammatrice, Rv. 25473£fSez. 6, n. 17593 del 14/01/2013, Marino, Rv. 254622; Sez. 6, n. 7495 del 03/12/2012, 13 dep, 15/02/2013, Gori, Rv. 254021; Sez. 6, n. 3251 del 03/12/2012, dep. 22/01/2013, Roscia, Rv. 253938).
Un terzo orientamento giurisprudenziale,  pur condividendo in premessa il primo indirizzo interpretativo, riconosce – nella consapevolezza della varietà delle dinamiche criminologiche – che non sempre è agevole differenziare nettamente la costrizione,  dall’induzione,  sulla base della maggiore o minore pressione psicologica esercitata dal pubblico agente e del grado di condizionamento dell’interlocutore, in quanto vi sono situazioni al limite (ed. “zona grigia”) nelle quali «non è chiaro né è facilmente definibile se la pretesa del pubblico agente, proprio perché proposta in maniera larvata o subdolamente allusiva, ovvero in forma implicita o indiretta, abbia ridotto fino quasi ad annullarla o abbia solo attenuato la libertà di autodeterminazione del privato».
S’impone quindi, secondo tale orientamento per così dire “intermedio” – che finisce col recepire anche il punto più qualificante del secondo indirizzo ermeneutico – la necessità di fare leva su un ulteriore elemento,  che con effetto integrativo, sia in grado di delineare una più netta linea di demarcazione tra i concetti di costrizione e di induzione. Tale indice integrativo,  va colto nel tipo di vantaggio che il destinatario della pretesa indebita consegue nell’aderire alla stessa.
Costui è certamente persona offesa di una concussione per costrizione se il pubblico ufficiale, pur non ricorrendo a forme eclatanti di minaccia diretta, lo abbia posto di fronte all’alternativa “secca” di condividere la richiesta indebita,  oppure di subire un pregiudizio oggettivamente ingiusto; non gli è lasciato, in concreto, alcun margine apprezzabile di scelta, è solo vittima del reato perché, senza essere motivato da un interesse al conseguimento di un qualche vantaggio, si determina alla promessa o alla dazione esclusivamente per scongiurare il pregiudizio minacciato (certat de damno vitando).
Al contrario, il privato è coautore del reato ed è punibile nel caso in cui conserva un margine apprezzabile di autodeterminazione , sia perché la pressione del pubblico agente è più blanda, sia perché ha interesse a soddisfare la pretesa del pubblico funzionario per ottenere un indebito beneficio, che finisce per orientare la sua decisione (certat de lucro captando).
In sostanza, il criterio discretivo tra la fattispecie di concussione e quella di induzione indebita è da individuare nel diverso effetto che la pressione del soggetto pubblico spiega sul soggetto privato, con la precisazione che, per le situazioni dubbie, deve farsi leva, in funzione complementare, anche sul criterio del vantaggio indebito perseguito dal secondo (Sez. 6, n. 20428 dell’08/05/2013, Milanesi, Rv. 255076; Sez. 3, n. 26616 dell’08/05/2013, M., Rv. 255620; Sez. 6, n. 21975 del 05/04/2013, Viscanti, Rv. 255325; Sez. 6, n. 11944 del 14 25/02/2013, De Gregorio, Rv. 254446; Sez. 6, n. 11794 dell’11/02/2013, Melfi, Rv. 254440).
Le diverse e contrastanti opzioni ermeneutiche, innanzi sintetizzate, sulla questione di diritto rimessa all’esame delle Sezioni Unite,  hanno imposto ai Supremi Giudici di fare chiarezza attraverso un percorso metodologico che colga, nella loro essenza, le novità introdotte dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, in relazione al reato di concussione.
L’attenzione è stata concentrata sulla ratio complessiva della riforma, per coglierne gli aspetti più rilevanti sia dal punto di vista sostanziale che da quello processuale.
I tre precedenti orientamenti esegetici, evidenziano – secondo il Supremo Consesso- aspetti che sono certamente condivisibili, ma non autosufficienti, se isolatamente considerati, a fornire un sicuro criterio discretivo.
Ed invero,  il primo modello esegetico, pur delineando correttamente, dal punto di vista teoretico, le nozioni di “costrizione” ed “induzione”, non ne coglie i reali profili contenutistici ed affida la sua scelta ad un’indagine psicologica dagli esiti improbabili, che possono condurre ad una deriva di arbitrarietà.
Il secondo ha indubbiamente il pregio di individuare indici di valutazione oggettivi e sicuramente utilizzabili ai fini che qui interessano, ma incontra il limite della radicale nettezza argomentativa che lo contraddistingue, la quale mal si concilia con l’esigenza di apprezzare l’effettivo disvalore di quelle situazioni “ambigue”, che lo scenario della illecita locupletazione da abuso pubblicistico frequentemente evidenzia.
Il terzo, nel tentativo di ricondurre ad unità gli altri due orientamenti, mostra passaggi argomentativi che possono creare qualche equivoco, soprattutto nella parte in cui,  pur sostenendo che,  in situazioni “al limite”, il criterio tradizionale della intensità della pressione deve essere integrato da quello del vantaggio indebito, sembra comunque riservare, in relazione ad altre non meglio  specificate situazioni, un’autonoma valenza alla verifica “soggettivizzante”, replicando così, per questa parte, i limiti del primo orientamento.
I Giudici del Supremo Consesso, per superare il rilevato contrasto eseguono un’analisi, della regolamentazione normativa succedutasi nel tempo, orientata costantemente alla individua- zione del disvalore tipico dell’illecito di cui si discute, che  incidendo sul modo di intendere il rapporto tra Autorità e cittadini, non poteva non risentire delle dinamiche socio-culturali connesse al passaggio da uno Stato liberale ad uno autoritario e, quindi, ad uno democratico e repubblicano, considerato quest’ultimo anche nella sua dimensione europea, a seguito del successivo processo d’integrazione in tale realtà sovranazionale.
Nel codice Zanardelli del 1889, ispiratosi al codice Toscano del 1853, prevedeva  diverse ipotesi di concussione, contemplando, infine, l’attenuante della lieve entità della somma o dell’utilità data o promessa. Il reato, risentiva chiaramente della impostazione liberale della società di fine Ottocento, nel senso che gli interessi dei singoli assumevano carattere centrale, pur fondendosi con essi l’interesse alla correttezza dell’azione amministrativa.
La dottrina dell’epoca, nel delineare l’oggetto giuridico del reato di concussione, sottolineava che le corrispondenti norme incriminatrici erano rivolte essenzialmente «ad evitare lo spoglio dell’altrui patrimonio mediante incussione di timore ed inganno».
Il Codice Rocco, in coerenza con l’ideologia del regime fascista, in cui lo Stato assumeva un ruolo sovraordinato rispetto ai singoli cittadini, considerati non più nella loro individualità, bensì quali membri della collettività, venivano “annullati”, per così dire, nella comunità statuale. In sostanza, la condotta prevaricatrice del soggetto pubblico, ancor prima di ledere l’interesse del singolo, era l’espressione della infedeltà dell’agente ai valori e ai principi ritenuti primari dall’ordinamento dell’epoca.
La legge 26 aprile 1990, n. 86, ha ampliato il  novero dei soggetti attivi del reato, eliminando  la pena pecuniaria e reintroducendo la circostanza attenuante, già prevista dal codice Zanardelli, della particolare tenuità del fatto (art. 323-bis cod. pen.), non incidendo  sul tessuto strutturale dell’art. 317 cod. pen., rimasto – quanto alla definizione della condotta – invariato, e ponendosi  pertanto, in una logica di sostanziale continuità col codice del 1930.
La cosiddetta “legge anticorruzione” n. 190 del 2012,  nel perseguire l’obiettivo di dare una risposta alla diffusa richiesta di un intervento riformatore, si è fatta carico di innovare la normativa relativa ai reati contro la pubblica amministrazione, revisionando l’entità delle sanzioni, introducendo nuove fattispecie criminose e – per quanto qui interessa – modificando profondamente il reato di concussione.
La nuova normativa ha inteso differenziare nettamente il comportamento, ritenuto più grave, integrato dall’atteggiamento prevarica- tore dell’agente nella sua forma più aggressiva della costrizione del soggetto passivo e inquadrabile nello schema della concussione di cui al novellato art. 317 cod. pen., rispetto a quella forma più sfumata di condotta attuata mediante un’attività di persuasione, di suggestione o di inganno e che è ora confluita nella fattispecie della induzione indebita di cui all’introdotto art. 319 quater cod. pen.
La scelta del legislatore del 2012 pone l’interprete di fronte al problema, di non agevole soluzione, di individuare affidabili criteri discretivi tra la concussione di cui al novellato art. 317 cod. pen. e la induzione indebita di cui all’art. 319 (quater cod. pen., nonché tra queste due fattispecie e quelle corruttive.
Strettamente connessa è l’ulteriore questione, a cui pure si deve una risposta, perché rilevante sotto il profilo del diritto intertemporale, circa la sussistenza o meno della continuità di tipo di illecito tra la concussione così come disciplinata dal previgente art. 317 cod. pen. e le due nuove fattispecie enucleate,  pur con le relative modifiche o integrazioni, dalla detta norma.
I Giudici delle Sezioni Unite prendono atto che la condotta di costrizione e quella di induzione richiamate rispettivamente dall’art. 317 (come sostituito) e dall’art. 319-quater cod. pen. sono accomunate, oltre che da uno stesso evento (dazione o promessa dell’indebito), da una medesima modalità di realizzazione: l’abuso della qualità o dei poteri dell’agente pubblico.
E’ necessario, quindi, chiarire – per i Supremi Giudici – il significato di tale locuzione, che intuitivamente si riverbera sul dato probatorio e, quindi, sul momento più delicato per l’accertamento del reato.
L’abuso, quindi, diventa lo strumento attraverso il quale l’agente pubblico innesca il processo causale che conduce all’evento terminale: il conseguimento dell’indebita dazione o promessa.
La condotta tipica delle due figure criminose in esame non risiede, quindi, esclusivamente nella costrizione o nella induzione bensì primariamente nell’abuso, che è legato da nesso di causalità con lo stato psichico determinato nel soggetto privato ed è idoneo, in ulteriore sequenza causale e temporale, a provocare la dazione o la promessa dell’indebito.
Conclusivamente,  abuso,  da una parte, e costrizione o induzione, dall’altra, non sono condotte distinte, quasi che il primo si contrapponga alle seconde, ma sono condotte che si integrano e si fondono tra loro, nel senso che la sola costrizione o induzione determinata dall’abuso qualifica lo specifico disvalore dei corrispondenti reati di cui agli artt. 317 e 319-quater cod. pen. rispetto ad altre fattispecie caratterizzate anch’esse da un’attività dell’agente volta a coartare o comunque a condizionare la libera autodeterminazione di qualcuno.
L’abuso della qualità – cd. abuso soggettivo – consiste nell’uso indebito della posizione personale rivestita dal pubblico funzionario e, quindi, nella strumentalizzazione da parte di costui non di una sua attribuzione specifica, bensì della propria qualifica soggettiva – senza alcuna correlazione con atti dell’ufficio o del servizio – così da fare sorgere nel privato rappresentazioni costrittive o induttive di prestazioni non dovute.
Ovviamente,  l’abuso della qualità, per assumere rilievo come condotta costrittiva o induttiva, deve sempre concretizzarsi in un tacere (non è configurabile in forma omissiva) e deve avere una efficacia psicologicamente motivante per il soggetto privato; costui cioè deve comunque avvertire la possibile estrinsecazione dei poteri del pubblico agente, con conseguenze per sé pregiudizievoli o anche ingiustamente favorevoli e, proprio per scongiurare le prime o assicurarsi le seconde, decide di aderire all’indebita richiesta.
L’abuso dei poteri – cd. abuso oggettivo – consiste invece nella strumentalizzazione da parte del pubblico agente dei poteri a lui conferiti, nel senso che questi sono esercitati in modo distorto, vale a dire,  per uno scopo oggettivamente diverso da quello per cui sono stati conferiti e in violazione delle regole giuridiche di legalità, imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa.
Tale abuso va individuato, come incisiva- mente precisa la dottrina in coerenza con la posizione della giurisprudenza, in relazione al tipo di deviazione dalla causa tipica dei poteri conferiti al soggetto pubblico e deve essere ricondotto alle seguenti ipotesi:
a) esercizio dei poteri fuori dei casi previsti dalla legge;
b) mancato esercizio di tali poteri quando sarebbe doveroso esercitarli;
c) esercizio dei poteri in modo difforme da quello dovuto;
d) minaccia di una delle situazioni descritte.

Pure questa forma di abuso deve essere ovviamente caratterizzata da una effettiva idoneità a costringere o ad indurre il privato alla dazione o alla promessa dell’indebito.
Ciò posto, – come sottolineano le Sezioni Unite – quanto all’abuso della qualità o dei poteri, elemento che come si è precisato, accumuna le due fattispecie criminose in esame, devesi sottolineare che le stesse si differenziano per l’uso del verbo “costringe” nella norma di cui all’art. 317 cod. pen.,  rispetto al verbo “induce” utilizzato dall’art. 319-quater cod. pen., norma quest’ultima che introduce, quale elemento di assoluta novità rispetto al passato, la punizione anche del soggetto privato che subisce l’induzione, prestandovi acquiescenza.
Occorre  quindi,  affrontare, nell’ottica di una corretta applicazione della nuova disciplina, il vero cuore del problema, che risiede proprio nella individuazione della linea di confine tra la costrizione e la induzione, termini questi impiegati pure nella formulazione della corrispondente normativa dei codici penali del 1889 e del 1930 e già oggetto di interventi esegetici della pregressa giurisprudenza, contraddistinti da una progressiva evoluzione dei relativi esiti interpretativi, con particolare riferimento al significato da allegare al verbo “indurre”, caratterizzato, a differenza del verbo “costringere”, da scarsa univocità semantica.
Nel contesto del nuovo assetto normativo introdotto dalla legge n. 190 del 2012, però, gli approdi cui era pervenuta la pregressa giurisprudenza per distinguere la costrizione dalla induzione, integranti – all’epoca – la medesima fattispecie unitaria, mostrano tutti i loro limiti e non sono idonei – da soli – a tracciare, in modo chiaro ed esaustivo, la linea di confine tra gli artt. 317 e 319 quater cod. pen., le cui previsioni incriminatrici sono ben distinte, perché differente è il trattamento sanzionatorio riservato all’agente pubblico; perché il soggetto privato continua a rivestire il ruolo di “vittima” nella concussione, mentre assume – ed è questo l’aspetto più innovativo – quello di “concorrente” nella induzione indebita e viene quindi ritenuto meritevole di sanzione penale; perché i beni giuridici tutelati dalle due nuove norme non sono integralmente sovrapponibili, essendo la figura delittuosa di cui all’art. 317 cod. pen.,  caratterizzata da una dimensione pluriof- fensiva (aggressione all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione, nonché alla libertà di autodeterminazione e al patrimonio del privato), laddove il reato di cui all’art. 319 quater cod. pen. ha natura monoffensiva, presidia soltanto il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione e si pone, pertanto, in una dimensione esclusivamente pubblicistica.
Pur condividendosi le nozioni di base di costrizione e di induzione, elaborate dalla pregressa giurisprudenza e imperniate sulla maggiore o minore gravità della pressione psichica esercitata sul privato, è necessario ampliare l’angolo di osservazione, al fine di individuare, per quanto possibile, un più affidabile ed oggettivo criterio discretivo tra le due condotte, non trascurando di considerare che quella induttiva postula – alla luce della novella del 2012 – il concorso necessario del soggetto privato.
E’ necessario, secondo il Supremo Consesso, invece, polarizzare l’attenzione sugli aspetti contenutistici di quanto il pubblico agente prospetta al soggetto privato e quindi sugli effetti che a quest’ultimo derivano o possono derivare in termini di danno o di vantaggio, ove non aderisca alla richiesta alternativa di dazione o promessa di denaro o di altra utilità.
La maggiore o minore gravità della pressione, quindi, deve essere apprezzata in funzione, più che della forma in cui viene espressa, del suo contenuto sostanziale, il solo idoneo ad evidenziarne oggettivamente la natura costrittiva o induttiva, a valutare la qualità della scelta davanti alla quale l’extraneus viene posto e a consentire conseguentemente il corretto inquadramento della vicenda.
Il verbo “costringe” utilizzato nell’art. 317 cod. pen. non pone seri dubbi interpretativi e, benché indichi il risultato della condotta del pubblico ufficiale, svolge – all’evidenza – anche una funzione tipizzante della condotta medesima, in quanto evoca comunque modalità di comportamento che, pur non esplicitate, a differenza di quanto avviene – ad esempio – per i reati di violenza privata (art. 610 cod. pen.) o di estorsione (art. 629 cod. pen.), sono intuitivamente classificabili sotto il profilo criminologico.
La costrizione indica, in via generale, una “eterodeterminazione” dell’altrui volontà, nel senso che si obbliga taluno a compiere un’azione che altrimenti non sarebbe stata compiuta o ad astenersi dal compiere un’azione che altrimenti sarebbe stata compiuta.
Più in particolare, il significato che il termine “costrizione” assume nella fattispecie di cui all’art. 317 cod. pen. non va inteso in senso meramente naturalistico, anche se ovviamente tale aspetto conserva comunque una sua valenza, ma va ricavato, stante il silenzio della disposizione codicistica, dal sistema normativo, vale a dire dai principi fondamentali del diritto penale e dai principi e valori costituzionali (artt. 54 e 97 Cost.) che devono guidare, in uno Stato democratico, i doveri dei pubblici ufficiali ed informare i rapporti tra costoro e i cittadini.
La fattispecie di cui all’art. 317 cod. pen. è caratterizzata, come si è innanzi precisato, più che dalla costrizione in quanto tale, dall’abuso costrittivo, nel quale, pur mancando nella citata norma una esplicita menzione, è implicito il riferimento, quale tipico mezzo di coazione particolarmente insidioso e perciò carico di disvalore, alla violenza o, più frequentemente, alla minaccia, uniche modalità realmente idonee ad “obbligare” il soggetto passivo a tenere un comportamento che altrimenti non avrebbe tenuto.
La violenza è concepibile come mezzo di realizzazione del reato in esame nell’ipotesi in cui il soggetto attivo disponga di poteri di contenzione o di immobilizzazione (si pensi alle forze di polizia), ipotesi questa – in verità – di rara attuazione, come dimostra la copiosa casistica giurisprudenziale relativa a fatti di concussione realizzati normalmente con minacce.
Del resto, ove, facendo ricorso alla violenza, questa cagioni l’effetto di ottenere dalla vittima quanto impostole senza annullarne del tutto la libertà di autodeterminazione (vis compulsiva), tale modalità di condotta tende,  nel reato di cui all’art. 317 cod. pen., a confondersi per lo più con una minaccia particolarmente efficace, esercitata – per così dire – in re e non in verbis.
La minaccia è presente nel nostro ordinamento in due modelli: minaccia-fine e minaccia-mezzo.
La prima è sanzionata penalmente e civilmente dall’ordinamento per l’offesa che reca, a prescindere da un eventuale effetto di coartazione della vittima, all’integrità psichica della medesima: il riferimento è all’art. 612 cod. pen. e all’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 cod. civ..
La seconda, detta anche minaccia condizionante, è una tipica modalità della condotta che l’ordinamento valuta negativamente non soltanto per l’offesa all’integrità psichica, ma anche e soprattutto per l’offesa alla libertà di autodeterminazione del destinatario, la cui volontà è coartata dalla intimidazione che subisce.
In questa seconda variante deve essere inquadrata quella minaccia che assume rilievo, nel settore penale, quale tipica modalità della condotta comune a diverse figure di reato (ad es., violenza privata, estorsione, violenza sessuale e, per quanto qui si sostiene, concussione) e, nel settore civile, quale vizio del consenso e causa di annullamento del contratto e dei negozi giuridici in genere.
L’autore della minaccia condizionante prospetta alla vittima un’alternativa secca: << sottomettersi alla volontà del minacciante o subire il male indicato, il che realizza la coercizione.>>
E’ necessario però cogliere la reale dimensione offensiva della minaccia, ritenuta da sempre, accanto alla violenza da cui trae origine, tipico strumento di coazione, vale a dire forma di sopraffazione prepotente, aggressiva e intollerabile socialmente, la quale incide sull’altrui psiche e sull’altrui libertà di autodeterminazione (vis moralis animo illata).
Si impone quindi di definire, sulla base del diritto positivo, i contorni del concetto giuridico di minaccia, per porre un argine ad interpretazioni troppo estensive e per non correre il rischio, nella prospettiva penalistica che qui interessa, di eludere il principio di tipicità.
A differenza della violenza, che contiene già di per sé un male, l’essenza della minaccia, quale forma di violenza morale, risiede nella prospettazione ad altri di un male futuro ed ingiusto, che è nel dominio dell’agente realizzare.
Il concetto giuridico di minaccia, pertanto, deve essere circoscritto all’annuncio da parte dell’agente di un male o danno ingiusto, vale a dire di un sopruso, di un illecito che abbia idoneità ad incutere timore, paura in chi lo percepisce, sì da pregiudicarne l’integrità del benessere psichico e la libertà di autodeterminazione.
E’ il caso di precisare che la minaccia non necessariamente deve concretizzarsi in espressioni esplicite e brutali, ma potrà essere anche implicita (si pensi ai casi di ostruzionismo a mezzo del quale il soggetto attivo fa comprendere che solo con la dazione o con la promessa dell’indebito una richiesta legittima del privato potrà essere esaudita), velata, allusiva, più blanda ed assumere finanche la forma del consiglio, dell’esortazione, della metafora, purché tali compor- tamenti evidenzino,  in modo chiaro,  una carica intimidatoria analoga alla minaccia esplicita, vi sia cioè una “esteriorizzazione” della minaccia, pur implicita o sintomatica, come forma di condotta positiva.
E’ un dato ormai acquisito anche dagli approdi giurisprudenziali in tema di estorsione , quello secondo il quale,  la minaccia estorsiva deve ravvisarsi anche nell’ipotesi in cui assuma toni apparentemente “morbidi” e “concilianti”, quando sia comunque idonea ad incutere timore nella persona offesa in relazione a tutte le circostanze del caso concreto e alla personalità dell’ agente (Sez. 2, n. 19724 del 20/05/2010, Pistoiesi, Rv. 247117; Sez. 5, n. 41507 del 22/09/2009, Basile, Rv. 245431; Sez. 2, n. 37526 del 16/09/2004, Giorgetti, Rv. 229727). Ne consegue che la minaccia, anche se espressivamente meno brutale, rilevante per l’estorsione non può non esserlo anche in relazione al reato di concussione, che è una forma di estorsione qualificata.
Antigiuridicità del danno prospettato dal pubblico ufficiale ed assenza di un movente opportunistico di vantaggio indebito per il privato sono i parametri di valutazione che denunciano lo “stato di costrizione” ex art. 317 cod. pen.
Va aggiunto, inoltre, che il metus publicae potestatis, da sempre ritenuto elemento trainante della concussione, malgrado non positivizzato all’interno della norma, finisce per tipizzare, sia pure indirettamente, la fattispecie concussiva.
Va tuttavia,  chiarito,  che il timore del privato verso la publica potestas a causa della posizione di supremazia dell’intraneus , non integra un elemento strutturale dell’illecito, ma rappresenta la manifestazione dello stato di soggezione psicologica della vittima,  come l’altra faccia dell’abuso della qualità o dei poteri da parte del pubblico agente, il che nulla aggiunge alla struttura del reato così come innanzi delineata.
Il metus, in definitiva, è l’espressione dell’oggettivo e stringente condizionamento della libertà di determinazione del soggetto passivo, il quale, per il timore del danno ingiusto minacciato dal pubblico ufficiale, è deprivato di ogni capacità di resistenza ed è costretto a soccombere – senza alcuna sostanziale alternativa – di fronte alla indebita pretesa di quest’ultimo.
In questo contesto si giustifica il riferimento esclusivo al pubblico ufficiale, il solo rientran te, secondo la visione del legislatore del 2012, nella categoria di soggetti detentori di poteri realmente autoritativi e costrittivi.
Tale scelta limitativa dell’aspetto soggettivo rispetto alla previsione più ampia della legge n. 86 del 1990 (che prevedeva anche l’incaricato di pubblico servizio) rappresenta un ritorno alla formulazione adottata dal legislatore del 1930 e desta, invero, qualche perplessità, considerato che la concussione, vista da parte della vittima, è prevaricazione e questa ben può essere posta in essere anche dall’incaricato di un pubblico servizio, il quale, pur privo di poteri autoritativi, può comunque attuare, nell’odierna realtà variegata della pubblica amministrazione e con l’esponenziale sviluppo dei servizi pubblici, condotte costrittive tali da ingenerare uno stato di integrale soggezione del privato.
La scelta di escludere che soggetto attivo del reato in esame possa essere anche l’incaricato di pubblico servizio comporta che la costrizione da costui eventualmente realizzata non può che essere ricondotta, ove ne ricorrano i presupposti, nel paradigma della estorsione aggravata di cui agli artt. 629 e 61, comma primo, n. 9, cod. pen., cui si accompagnano però rilevanti effetti in tema di consumazione (la concussione si consuma anche con la sola promessa dell’utilità, l’estorsione esclusivamente con la realizza- zione del profitto) e di trattamento sanzionatorio, potenzialmente più elevato rispetto a quello riservato al pubblico ufficiale concussore.
L’abuso costrittivo dell’incaricato di pubblico servizio, come si preciserà in seguito,  può anche integrare, se difettano gli estremi del richiamato reato contro il patrimonio, altre fattispecie criminose.
In sintesi, chiariscono i Supremi Giudici:
la costrizione evoca una condotta di violenza o di minaccia.
La minaccia, in particolare, quale vis compulsiva, ingenera ab extrinseco il timore di un male contra ius, per scongiurare il quale il destinatario finisce con l’aderire alla richiesta dell’indebita dazione o promessa. E’ in tal senso che deve essere intesa la nozione di minaccia, tendenzialmente unitaria all’interno dell’intero ordinamento giuridico, considerato che la stessa per definizione, sia sotto il profilo civilistico (artt. 1435 cod. civ.) che sotto quello penalistico (art. 612 cod. pen.), aggredisce la persona e ne offende l’interesse all’integrità psichica e alla libertà di autodeterminazione.
La minaccia, quindi, quale modalità dell’abuso costrittivo di cui all’art. 317 cod. pen., presuppone sempre un autore e una vittima, il che spiega il ruolo di vittima che assume il concusso.
Quanto al reato di cui all’art. 319-quater cod. pen., si pone il problema di chiarire il significato del termine “induce” in esso presente, sì da tracciare la linea di confine tra tale fattispecie e il delitto di concussione.
Il concetto di induzione, per la sua polivalenza semantica e per la sua connotazione eclettica, è spendibile certamente come “condotta-evento”, in quanto idoneo a descrivere sia comportamenti profondamente diversi tra loro, la cui specificazione non sempre è contenuta nelle singole fattispecie, sia il risultato dei medesimi comportamenti.
E’ agevole constatare che il termine “induzione” connota, all’interno delle varie disposizioni incriminatrici, condotte profonda mente diverse tra loro, le cui modalità sono specificate, nella maggior parte dei casi, a livello di singola fattispecie, anche se non sempre sono coerenti con il significato comunemente attribuito al termine: si pensi alla cd. induzione “violenta”, che più propriamente va ricondotta nell’alveo della costrizione.
Le diverse ipotesi tracciate dal legislatore sono, tuttavia, accomunate, ove si eccettui la induzione “impropria” (recte costrizione), da uno stesso risultato: quello induttivo, che, secondo il linguaggio comune, si differenzia da quello costrittivo per il diverso e più tenue valore condizionante che spiega, in termini di comunicazione non solo espressiva ma contenutistica, sull’altrui sfera psichica.
E’ necessario, pertanto, in aderenza al principio irrinunciabile di legalità e di certezza del diritto, individuare il significato preciso che la nozione assume all’interno della singola fattispecie incriminatrice, tenendo conto che comunque viene in rilievo una relazione intersoggettiva con connesso problema di causalità psichica.
La prospettiva è quella di pervenire ad un esito interpretativo che, a  superamento della scarsa selezione tipizzatrice evincibile apparentemente dal dato normativo e senza provocare una tensione di questo sino al punto di rottura, garantisca il principio di determinatezza, considerato che, in caso contrario, l’incriminazione affidata esclusiva- mente al concetto vago di induzione si esporrebbe ad evidenti censure di illegittimità costituzionale.
Con specifico riferimento al reato di cui all’art. 319 quater cod. pen., il verbo “indurre” spiega una funzione di selettività residuale rispetto al verbo “costringere” presente nell’art. 317 cod. pen., nel senso che copre quegli spazi non riferibili alla costrizione, vale a dire quei comportamenti del pubblico agente, pur sempre abusivi e penalmente rilevanti, che non si materializzano però nella violenza o nella minaccia di un male ingiusto e non pongono il destinatario di essa di fronte alla scelta ineluttabile ed obbligata tra due mali parimenti ingiusti.
Ciò trova riscontro nella clausola di riserva contenuta nell’art. 319 quater, comma 1, cod. pen., il cui incipit testualmente recita: «Salvo che il fatto costituisca più grave reato».
La funzione di questa clausola di progressività di disvalore, anche se di non agevole intelligibilità, non può che essere quella di fare riferimento – per il pubblico ufficiale – al reato di concussione e – per l’incaricato di pubblico servizio – eventualmente a quello di estorsione aggravata. Il legislatore, infatti, seguendo una tecnica di codificazione alquanto approssimata, sembra essere stato ancora condizionato – nonostante la piena autonomia conferita, per i tratti peculiari che la caratterizzano, alla fattispecie delineata – dalla polivalenza semantica che la nozione di induzione, intesa in senso generico, assume, ricomprendendovi impropriamente sia condotte che determinano una costrizione, sia condotte che tale effetto non producono; ha inteso quindi, con la clausola di riserva, tracciare il confine che separa la condotta di induzione in senso proprio da quella di costrizione, sottolineando che la prima deve concretizzarsi in atteggiamenti non inquadrabili nella seconda.
La nozione di induzione, al pari di quella di costrizione, non va intesa in senso meramente naturalistico, ma ne va apprezzato il significato, senza porsi al di fuori del perimetro tracciato dal segno linguistico, anche e soprattutto sul versante normativo, utilizzando i parametri dell’abuso di qualità o di poteri da parte del pubblico funzionario e della prevista punibilità del soggetto privato.
E’ in base a tali coefficienti normativi che si deve cogliere, sul piano assiologico e su quello politico-criminale, la ratio della norma incriminatrice ed allegare conseguentemente al termine “induzione” il preciso significato di alterazione del processo volitivo altrui, che, pur condizionato da un rapporto comunicativo non paritario, conserva, rispetto alla costrizione, più ampi margini decisionali, che l’ordinamento impone di attivare per resistere alle indebite pressioni del pubblico agente e per non concorrere con costui nella conseguente lesione di interessi di importanza primaria, quali l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione.
La previsione della punibilità del privato è il vero indice rivelatore del significato dell’induzione. L’indotto è complice dell’induttore, il che non può non incidere, come è stato osservato in dottrina, «sulla dimensione teleologica della fattispecie, confinandone il raggio in ambito strettamente pubblicistico».
Precisano i Giudici Ermellini, che occorre orientare il fascio di luce, oltre che sulla condotta del pubblico agente, anche sugli effetti che si riverberano sulla volontà del privato e verificare se quest’ultima, nel suo processo formativo ed attuativo, sia stata “piegata” dall’altrui sopraffazione ovvero semplicemente “condizionata” od “orientata” da pressioni psichiche di vario genere, diverse però dalla violenza o dalla minaccia e prive del relativo carattere aggressivo e coartante: nel primo caso, è integrato il paradigma della concussione; nel secondo, quello della induzione indebita.
La minaccia (o la violenza nei limiti più sopra precisati) evocata dal concetto di costrizione è modalità della condotta tipica della concussione ed è estranea alla induzione indebita. Il concetto di minaccia, come già precisato, presuppone un autore e una vittima e mai nell’ordinamento penale – rilievo che, di per sé, ha carattere dirimente – il destinatario di una minaccia, intesa in senso tecnico- giuridico, è considerato un correo.
L’ordinamento anzi, con la disposizione di cui all’art. 54, comma terzo, cod. pen., che qui si richiama solo per assimilazione alla coazione morale, esclude che colui che commette un reato nello stato di necessità determinato dall’altrui minaccia possa rivestire il ruolo di concorrente nell’illecito.
Argomentando a contrario, dove non vi è vittima non può esservi per definizione minaccia.
Ed allora, il criterio discretivo tra il concetto di costrizione e quello di induzione, più che essere affidato alla dicotomia male ingiusto-male giusto (Sez. 6, n. 3251 del 03/12/2012, dep. 2013, Roscia, cit), la quale può creare, come si preciserà in seguito, qualche equivoco interpretativo, deve essere ricercato nella dicotomia minaccia-non minaccia, che è l’altro lato della medaglia rispetto alla dicotomia costrizione-induzione, evincibile dal dato normativo.
Le modalità della condotta induttiva, pertanto, non possono che concretizzarsi nella persuasione, nella suggestione, nell’allusione, nel silenzio, nell’inganno (sempre che quest’ultimo non verta sulla doverosità della dazione o della promessa, del cui carattere indebito il privato resta perfettamente conscio; diversamente, si configurerebbe il reato di truffa), anche variamente e opportunamente collegati e combinati tra di loro, purché tali atteggiamenti non si risolvano nella minaccia implicita, da parte del pubblico agente, di un danno antigiuridico, senza alcun vantaggio indebito per l’extraneus.
E’ proprio il vantaggio indebito che, al pari della minaccia tipizzante la concussione, assurge al rango di “criterio di essenza” della fattispecie induttiva, il che giustifica, in coerenza con i principi fondamentali del diritto penale e con i valori costituzionali (colpevolezza, pretesa punitiva dello Stato, proporzione e ragionevolezza), la punibilità dell’indotto.
Da costui, non vittima di costrizione, è certamente esigibile il dovere di resistere alla pressione induttiva dell’’intraneus, considerato che l’obiettivo primario perseguito dalla norma in esame, come si è sottolineato in dottrina, è quello di «disincentivare forme di sfruttamento opportunistico della relazione viziata dall’abuso delia controparte pubblica» e di lanciare, quindi, un chiaro messaggio sull’illiceità del pagare pubblici funzionari, salvo il caso di costrizione scriminante. L’extraneus riceve una spinta motivante di natura utilitaristica e, ponendosi nella prospettiva di conseguire un indebito torna- conto personale, si determina cosciente- mente e volontariamente alla promessa o alla dazione dell’indebito.
In sostanza, nel percorrere una linea ermeneutica costituzionalmente orientata, è necessario farsi guidare dall’esigenza, imposta dall’art. 27, comma primo, Cost., di giustificare la punibilità del privato per il disvalore insito nella condotta posta in essere, disvalore ravvisabile, più che nella mancata resistenza all’abuso esercitato dal pubblico agente (aspetto, questo, “derivato”), soprattutto nel fatto di avere approfittato di tale abuso per perseguire un proprio vantaggio ingiusto.
La tipicità della fattispecie induttiva è quindi integrata dai seguenti elementi:
1) l’abuso prevaricatore del pubblico agente; 2) il fine determinante di vantaggio indebito dell’extraneus.
Conclusivamente, il funzionario pubblico, ponendo in essere l’abuso induttivo, opera comunque da una posizione di forza e sfrutta la situazione di debolezza psicologica del privato, il quale presta acquiescenza alla richiesta non certo per evitare un danno contra ius, ma con l’evidente finalità di conseguire un vantaggio indebito (certat de lucro captando).
Mutuando una felice espressione di autorevole dottrina, può affermarsi che l’induzione «non costringe ma convince».
Il soggetto privato cede alla richiesta del pubblico agente non perché coartato e vittima del metus nella sua espressione più forte, ma nell’ottica di trarre un indebito vantaggio per sé (scongiurare una denuncia, un sequestro, un arresto legittimi; assicurarsi comunque un trattamento di favore), attivando così una dinamica completamente diversa da quella che contraddistingue il rapporto tra concussore e concusso e ponendosi, pur nell’ambito di un rapporto intersoggettivo asimmetrico, in una logica negoziale, che è assimilabile a quella corruttiva – sintomatica la collocazione topografica dell’art. 319 quater cod. pen. in calce ai delitti di corruzione – e conduce, se non ad escludere,  quanto meno ad attenuare notevolmente anche il metus publicae potestatis, concettualmente poco conciliabile con la scelta opportunistica ed avvertito solo come oggettiva “soggezione” alla posizione di preminenza del funzionario pubblico.
L’induzione indebita a dare o promettere utilità si colloca figurativamente in una posizione intermedia tra la condotta sopraffattrice,  propria della concussione, e lo scambio corruttivo, quasi a superamento del cosiddetto canone della mutua esclusività di questi due illeciti. La fattispecie di cui all’art. 319 quater cod. pen., infatti, sembrerebbe configurarsi, con riferimento al soggetto pubblico, come una “concussione attenuata” e, con riferimento al soggetto privato, come una “corruzione mitigata dall’induzione”, ma, in realtà, non tradisce la sua peculiare specificità unitaria di reato plurisoggettivo a concorso necessario, stante la previsione, per l’integrazione dello stesso, della combinazione sinergica delle condotte delle due parti protagoniste.
Il legislatore del 2012,  ha inteso soltanto dare autonomo rilievo a situazioni che si pongono a metà strada tra i due estremi e di calibrarne il regime sanzionatorio, anche se, in relazione a quest’ultimo aspetto, si colgono una qualche approssimazione ed una conseguente scarsa coerenza della riforma, aspetti questi ai quali è auspicabile che lo stesso legislatore ponga rimedio, prevenendo l’eventuale intervento sussidiario del Giudice delle leggi.
Il “danno ingiusto” e il “vantaggio indebito“, quali elementi costitutivi impliciti rispettivamente della condotta costrittiva di cui all’art. 317 cod. pen. e di quella induttiva di cui all’art. 319 quater cod. pen., devono essere apprezzati con approccio oggettivistico, il quale, però, deve necessariamente coniugarsi con la valutazione della proiezione di tali elementi nella sfera conoscitiva e volitiva delle parti. L’accertamento cioè non può prescindere dalla verifica del necessario
intreccio tra gli elementi oggettivi di prospettazione e quelli soggettivi di percezione, per evitare che la prova si fondi su meri dati presuntivi.
Ed invero, la netta differenza, normativa- mente delineata, tra la posizione del concusso, che è vittima del reato, e quella dell’indotto, che concorre nel reato, impone l’indagine sulle spinte motivanti che hanno sorretto, in particolare, la condotta di tali soggetti. Proprio da tale condotta è agevole partire, per stabilire sussistenza e natura del condizionamento psichico subito e ricostruire, sulla base dell’elemento oggettivo del danno ingiusto o del vantaggio indebito, il rapporto intersog- gettivo tra i protagonisti.
Si consideri che destinatario dell’abuso costrittivo o di quello induttivo può essere, oltre al soggetto privato, anche un soggetto titolare di una qualifica di natura pubblicistica, con l’effetto che l’intrinseca potenzialità coattiva o persuasiva della condotta abusiva non può che essere apprezzata in correlazione con la peculiare posizione rivestita da quest’ultimo.
Precisano i Supremi Giudici che nel tracciare il discrimen tra i concetti di costrizione e di induzione è vi sono casi più ambigui, border line, che si collocano al confine tra concussione e induzione indebita, per i quali non sempre è agevole affidarsi, quasi in automatico, al modello interpretativo qui privilegiato.
Nel settore in esame, la realtà empirica è molto variegata, in quanto caratterizzata da situazioni relazionali che, proprio perché maturano in contesti tendenzialmente propensi all’illegalità, presentano aspetti di ambiguità e di opacità.
In tali casi, il giudice dovrà procedere, innanzi tutto, alla esatta ricostruzione in fatto della vicenda portata alla sua cognizione, cogliendone gli aspetti più qualificanti, e quindi al corretto inquadramento nella norma incriminatrice di riferimento, lasciandosi guidare, alla luce comunque dei parametri rivelatori dell’abuso costrittivo o di quello induttivo, verso la soluzione applicativa più giusta.
Tali parametri (danno cantra ius e vantaggio indebito) possono trovare entrambi riscontro in una determinata situazione fattuale o evidenziare, se isolatamente considerati, una scarsa valenza interpretativa, sicché, onde evitare soluzioni confuse, devono essere apprezzati, come si è sottolineato in dottrina, non nella loro staticità, ma nella loro operatività dinamica, enucleando, sulla base di una valutazione approfondita ed equilibrata del fatto, il dato di maggiore significatività.
A maggior chiarimento di quanto affermato, le S.U. svolgono una riflessione sui taluni casi più problematici.
Si pensi all’abuso di qualità, in cui il pubblico funzionario fa pesare, per conseguire la dazione o la promessa dell’indebito, tutto il peso della sua posizione soggettiva, senza alcun riferimento al compimento di uno specifico atto del proprio ufficio o servizio.
L’abuso soggettivo, evidenziando indici di equivocità, si presta ad una duplice plausibile lettura, in quanto può porre il privato in una condizione di pressoché totale soggezione,  determinata dal timore di possibili ritorsioni antigiuridiche, per evitare le quali finisce con l’assecondare la richiesta; ovvero può indurre il privato a dare o promettere l’indebito, per acquisire la benevolenza del pubblico agente, foriera potenzialmente di futuri favori, posto che il vantaggio indebito, sotto il profilo contenutistico, può consistere, oltre che in un beneficio determinato e specificamente individuato, anche in una generica “disponibilità clientelare” del pubblico agente.
Un esempio,  tratto dalla realtà,  è quello di un appartenente a una forza di polizia che, dopo avere consumato un pranzo con amici in un ristorante, facendo valere il suo status, pretenda di non pagare il conto o di saldarlo in maniera quasi simbolica.
In tal caso, è necessario contestualizzare la complessiva vicenda, apprezzare e valutare ogni particolare delle modalità comportamentali del pubblico ufficiale e del ristoratore, per stabilire se il primo abbia veicolato un univoco messaggio di sopraffazione verso il secondo, sì da porre quest’ultimo in una condizione di vera e propria coercizione (concussione), ovvero se tra i due interlocutori, nonostante la posizione di preminenza dell’uno sull’altro, si sia comunque instaurata una dialettica utilitaristica, eziologicamente rilevante sotto il profilo motivazionale (induzione indebita).
Problematica è anche la situazione che si verifica con la prospettazione implicita da parte del pubblico agente di un danno generico, messaggio che il destinatario, per autosuggestione o per metus ab intrìnseco, può caricare di significati negativi, paventan- do di potere subire un’oggettiva ingiustizia.
Anche in questo caso non si può prescindere da una approfondita valutazione del concreto atteggiarsi dei ruoli delle parti nel contesto considerato, per inferirne la ricorrenza o meno di una effettiva prevaricazione costrittiva.
Il percorso valutativo, per ritenere la sussistenza di questa, deve tenere presente, in particolare, che quanto più il supposto danno è indeterminato tanto più l’intento intimidatorio del pubblico agente e i riflessi gravemente condizionanti – per metus ab extrinseco – l’autodeterminazione della controparte devono emergere in modo lampante, per potere pervenire ad un giudizio di responsabilità per concussione.
Vi sono poi situazioni, per così dire, “miste” o “ambivalenti”, di minaccia offerta o minaccia-promessa.
Può accadere, infatti, che il pubblico agente non si sia limitato a minacciare un danno ingiusto (ad esempio, l’illegittima ed arbitraria esclusione da una gara d’appalto), ma abbia allettato contestualmente il suo interlocutore con la promessa di un vantaggio indebito (aggiudicazione certa dell’appalto pubblico a scapito dei concorrenti).
In questo caso, minaccia ed offerta si fondono in un’unica realtà inscindibile, che può essere fonte di una qualche difficoltà ermeneutica nell’inquadrare la vicenda nel paradigma dell’art. 317 cod. pen. o in quello dell’art. 319 quater cod. pen.
E’ necessario, nell’ipotesi data, accertare se il vantaggio indebito annunciato abbia prevalso sull’aspetto intimidatorio, sino al punto da vanificarne l’efficacia, e se il privato si sia perciò convinto di scendere a patti, pur di assicurarsi, quale ragione principale e determinante della sua scelta, il lucroso contratto, lasciando così convergere il suo interesse con quello del soggetto pubblico. Ove,  la verifica dia esito positivo, è evidente che deve privilegiarsi la logica interpretativa del comune coinvolgimento dei protagonisti nell’illecito di cui all’art. 319 quater cod. pen. In caso contrario, la marginalizzazione del vantaggio indebito rispetto al danno ingiusto minacciato, che finisce col sovrastare il primo, deve fare propendere per l’abuso concussivo.
Si immagini anche il caso in cui il funzionario pubblico subordini la tempestiva evasione di una legittima richiesta del cittadino al pagamento dell’indebito, lasciando implicitamente intendere che, in difetto, potrebbe sorgere qualche difficoltà. Il fatto, così schematizzato, apparirebbe inquadrabile nella coercizione psichica che designa la concussione.
Può,  anche accadere, però, che la valutazione complessiva ed approfondita della dinamica relazionale intersoggettiva denunci l’assenza di una effettiva coazione della parte privata, la quale, mostrando disponibilità all’interlocuzione con la controparte pubblica, per averne colto i significati sottintesi, decide di privilegiare la via breve del pagamento illecito non soltanto per superare la difficoltà contingente, ma soprattutto per ingraziarsi la benevolenza del funzionario e assicurarsi pro futuro la trattazione preferenziale delle proprie pratiche, finendo così con l’inserirsi in quella logica negoziale asimmetrica che connota l’induzione indebita.
A margine, è il caso di evidenziare che, proprio in situazioni come quelle testé esaminate, la dicotomia male ingiusto-male giusto, su cui fa leva il secondo indirizzo esegetico maturato dopo la riforma del 2012, mostra il suo limite.
Ed invero, nella minaccia-promessa viene in rilievo soltanto l’alternativa tra minaccia di un male ingiusto ed offerta di un vantaggio indebito; quest’ultimo però non fa da contraltare alla mancata adozione di un atto legittimo della pubblica amministrazione e pregiudizievole per il privato. E’ evidente l’equivoco che può derivare, nella valutazione di una tale situazione, dalla utilizzazione del parametro interpretativo privilegiato dal detto indirizzo.
Ad analoga conclusione deve pervenirsi con riferimento al secondo caso ipotizzato, in cui il danno contra ius prospettato risulta, per così dire, sfumato nella sua portata intimidatoria e sovrastato dalla “soggezione compiacente” manifestata opportunisticamente dal soggetto privato.
Profili particolarmente delicati,  evidenziano le contingenze relazionali connesse all’esercizio del potere discrezionale del pubblico agente.
Il prospettare costui, in maniera del tutto estemporanea e pretestuosa, l’esercizio sfavorevole del proprio potere discrezionale,  al solo fine di costringere il privato alla prestazione indebita, integra certamente la minaccia di un danno ingiusto, in quanto non funzionale al perseguimento del pubblico interesse, ma chiaro indice di sviamento dell’attività amministrativa dalla causa tipica. In questa ipotesi, il privato è certamente vittima di concussione, in quanto si “piega” all’abuso, proprio per scongiurarne gli effetti per lui ingiustamente dannosi (si pensi al preannuncio di una verifica fiscale in carenza dei presupposti di legge ed a fini meramente persecutori ed illeciti).
Diversamente, se l’atto discrezionale, pregiudizievole per il privato, è prospettato nell’ambito di una legittima attività amministrativa e si fa comprendere che, cedendo alla pressione abusiva, può conseguirsi un trattamento indebitamente favorevole, obiettivo questo condiviso e fatto proprio dal soggetto privato, è evidente che viene ad integrarsi il reato di induzione indebita.
Non mancano casi in cui, per assicurare la corretta qualificazione giuridica del fatto come concussione piuttosto che come induzione indebita, non si può prescindere dal confronto e dal bilanciamento tra i beni giuridici coinvolti nel conflitto decisionale: quello oggetto del male prospettato e quello la cui lesione consegue alla condotta determinata dall’altrui pressione.
Può accadere, infatti, che il privato, nonostante abbia conseguito, prestando acquiescenza all’indebita richiesta del pubblico agente, un trattamento preferenziale, si sia venuto sostanzialmente a trovare in uno stato psicologico di vera e propria costrizione, assimilabile alla coazione morale di cui all’art. 54, comma terzo, cod. pen., con conseguente decisiva incidenza negativa sulla sua libertà di autodeterminazione.
Il riferimento è a quelle situazioni in cui l’extraneus, attraverso la prestazione indebita, intende soprattutto preservare un proprio interesse di rango particolarmente elevato (si pensi al bene vita, posto in pericolo da una grave patologia); oppure, di fronte ad un messaggio comunque per lui pregiudizievole e al di là del danno ingiusto o giusto preannunciato, sacrifica, con la prestazione indebita, un bene strettamente personale di particolare valore (libertà sessuale), e ciò in spregio a qualsiasi criterio di proporzionalità, il che finisce con l’escludere lo stesso concetto di vantaggio indebito.
A maggior chiarimento, si pensi – per esempio – al caso, già esaminato in giurisprudenza, del primario dell’unità operativa di cardiochirurgia di una struttura pubblica, il quale, per operare personalmente e con precedenza su altri un paziente, pretenda dal medesimo, allarmandolo circa l’urgenza dell’intervento “salvavita”, una certa somma di denaro. E’ indubbio che il paziente, accondiscendendo alla richiesta del medico, si assicura un trattamento di favore rispetto ad altri pazienti non disposti a cedere all’abuso. In realtà, però, non è questa finalità a guidare il suo processo volitivo, che rimane invece gravemente condizionato dalla componente coercitiva evincibile dall’intero contesto: intervento al cuore potenzialmente salvifico, condizionato al pagamento indebito, omettendo il quale, il paziente avverte di esporre a grave rischio la propria vita.
Tale ipotesi non può che essere ricondotta nel paradigma della concussione.
Altro caso sintomatico è quello del poliziotto che avvicina una prostituta extracomunitaria, che, priva di permesso di soggiorno, esercita per strada il meretricio, e, dopo averle chiesto i documenti, la invita perentoriamente a seguirlo per consumare un rapporto sessuale gratuito. In tale situazione, l’esercizio dei poteri di polizia,  si appalesa deviato dal fisiologico schema funzionale ed assume evidenti connotati di prevaricazione costrittiva per il coinvolgimento nella pretesa indebita di un bene fondamentale della persona (libertà sessuale) ed in assenza di sintomi di adesione, sia pure “indotta”, della donna, e ciò a prescindere dalla natura ingiusta o giusta del danno oggetto del messaggio veicolato dal poliziotto.
I casi testé esaminati in via esemplificativa evidenziano che il criterio del danno-vantaggio non sempre consente, se isolatamente considerato nella sua nettezza e nella sua staticità, di individuare il reale disvalore di vicende che occupano la cd. “zona grigia”.
Il detto parametro, pertanto, deve essere opportunamente calibrato, all’esito di una puntuale ed approfondita valutazione in fatto, sulla specificità della vicenda concreta, tenendo conto di tutti i dati circostanziali,  del complesso dei beni giuridici in gioco, dei principi e dei valori che governano lo specifico settore di disciplina. Tanto è imposto dalla natura proteiforme di particolari situazioni, nelle quali l’extraneus, per effetto dell’abuso posto in essere dal pubblico agente, può contestualmente evitare un danno ingiusto ed acquisire un indebito vantaggio ovvero, pur di fronte ad un apparente vantaggio, subisce comunque una coartazione, sicché, per scongiurare mere presunzioni o inaffidabili automatismi, occorre apprezzare il registro comunicativo nei suoi contenuti sostanziali, rapportati logicamente all’insieme dei dati di fatto disponibili.
In ordine alle implicazioni di carattere intertemporale, il Supremo Consesso ritiene che vi sia totale continuità normativa tra presente e passato con riguardo alla posizione del soggetto qualificato, chiamato a rispondere di fatti già riconducibili, in relazione all’epoca di commissione degli stessi, nel paradigma del previgente art. 317 cod. pen.
La previsione della punibilità, ex art. 319 quater, comma secondo, cod. pen., del soggetto indotto, in precedenza considerato vittima, sarà operativa, ovviamente, solo per i fatti commessi dopo l’entrata in vigore della detta norma, in applicazione dell’art. 2, comma primo, cod. pen.
Con riferimento, in particolare, alla concussione per costrizione di cui al novellato art. 317 cod. pen., nulla è mutato quanto alla posizione del pubblico ufficiale.
I “vecchi” fatti di abuso costrittivo da costui commessi continuano a dover essere puniti, sia pure con il più favorevole corredo sanzionatorio previgente.
La formulazione testuale del nuovo art. 317 cod. pen., infatti, è assolutamente sovrapponibile, nella indicazione degli elementi strutturali della fattispecie, al testo della norma ante riforma.
Da questa,  è stata espunta,  la categoria soggettiva dell’incaricato di pubblico servizio, il quale, però, ove abbia posto in essere una condotta costrittiva, qualificata dall’abuso di poteri, continua a dover essere punito, considerato che tale condotta, nella sua struttura, rimane comunque inquadrabile in altre fattispecie incriminatrici di “diritto comune”.
L’abuso costrittivo dell’incaricato di pubblico servizio certamente sfugge allo statuto penale della pubblica amministrazione, ma non v’è dubbio che può integrare il reato di estorsione aggravata (artt. 629 e 61, comma primo, n. 9 cod. pen.) in presenza di deminutio patrimoni  ovvero, difettando questa, il reato di violenza privata aggravata (artt. 610 e 61, comma primo, n. 9 cod. pen.) o ancora, se la vittima è stata costretta a prestazioni sessuali, il reato di cui all’art. 609-bis cod. pen., illeciti – questi – che strutturalmente condividono la stessa fisionomia della vecchia fattispecie di concussione per costrizione. Ovviamente, in sede di diritto intertemporale, deve essere individuato e applicato il regime sanziona- torio più favorevole.
Rimane il fatto che il quadro sanzionatorio, una volta “a regime”, presenta, come già rilevato, aspetti paradossali ed irragionevoli per le sproporzioni in eccesso o in difetto che lo attraversano a seconda che il fatto incriminato sia commesso dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di pubblico servizio.
Sussiste continuità normativa, limitatamente alla posizione del pubblico agente, anche tra la previgente concussione per induzione e il nuovo reato di induzione indebita a dare o promettere utilità.
Una parte della giurisprudenza della Suprema Corte (Sez. 6, n. 17285 dell’ 1/01/2013, Vaccaro,  Rv. 254620) e parte della dottrina ha risolto positivamente il problema della continuità, facendo leva sul rilievo che l’art. 319 quater cod. pen. integrerebbe una “norma a più fattispecie”, nel senso che prevedrebbe due autonome figure di reato monosoggettivo: l’induzione qualificata dell’intraneus, in tutto identica, nella sua formulazione testuale, alla corrispondente parte del previgente art. 317 cod. pen.;  la promessa o la dazione indotta di utilità da parte dell’extraneus.
Tale orientamento, – secondo le S.U.-  apprezzabile per la sua chiarezza intuitiva, non si concilia però con il dato normativo, che postula, per l’esistenza del reato, la necessaria convergenza, sia pure nell’ambito di un rapporto “squilibrato”, dei processi volitivi di più soggetti attivi e la punibilità dei medesimi.
Trattasi quindi di reato plurisoggettivo proprio o normativamente plurisoggettivo.
Né vale a contestare tale conclusione la diversità di pena prevista per il pubblico agente (reclusione da tre a otto anni) e per il privato (reclusione fino a tre anni), considerato che tale previsione, di per sé, non esclude l’unitarietà della fattispecie: lo dimostra il fatto che, anche per i reati di cui agli artt. 416 e 416bis cod. pen. (pacificamente a concorso necessario), il legislatore differenzia le pene per le diverse figure di capo, promotore, dirigente, organizzatore o mero partecipe.
La correità necessaria , insita nell’illecito di cui all’art. 319 quater cod. pen.,  ha certamente innovato, sotto il profilo normativo, lo schema della vecchia concussione per induzione, che tuttavia, con riferimento alla posizione del pubblico agente, trova continuità nel novum, venendo così scongiurata l’operatività della regola di cui all’art. 2, comma secondo, cod. pen.
Molteplici ragioni militano per tale continuità: a) il volto strutturale dell’abuso induttivo è rimasto immutato;
b) la prevista punibilità dell’indotto non investe direttamente la struttura tipica del reato, ma interviene, per così dire, solo “al suo esterno”;
c) la vecchia descrizione tipica già contemplava, infatti, la dazione/promessa del privato e delineava un reato plurisoggettivo improprio o naturalisticamente plurisoggettivo, inquadramento dogmatico quest’ultimo che non incide sulla ricognizione logico-strutturale;
d) finanche sotto il profilo assiologico, la nuova incriminazione è in linea con quella previgente, anche se ne restringe la portata offensiva alla sola dimensione pubblicistica del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione.
Ritenuto il rapporto di piena continuità normativa, compito del giudice intertemporale, per la valutazione dei fatti pregressi, deve essere solo quello di applicare, ai sensi dell’art. 2, comma quarto, cod. pen., la lex mitior, che va individuata nella norma sopravvenuta, perché più favorevole in ragione dell’abbassamento di entrambi i limiti edittali di pena.
Le argomentazioni sin qui sviluppate chiariscono il rapporto che intercorre tra il delitto di concussione e quello di induzione indebita a dare o promettere utilità e ne individuano il discrimen, oltre che nella diversa soggettività attiva, nelle modalità sostanziali di perseguimento del risultato o della promessa di utilità, sia con riferimento all’azione dell’intraneus che all’intensità dell’effetto di condizionamento psicologico, nel senso diffusamente chiarito, che la stessa azione determina sull’extraneus.
La riforma del 2012 ha reso più netta e chiara la distinzione tra il reato di concussione e le fattispecie corruttive.
Il novellato art. 317 cod. pen., infatti, delineando un’unica fattispecie delittuosa modulata esclusivamente sulla condotta di costrizione, ha conferito maggiore determinatezza all’illecito,  nel senso che i suoi connotati – l’abuso e la violenza/minaccia da parte del pubblico ufficiale – lo differenziano univocamente dalla corruzione: si configurerà quest’ultimo illecito in presenza di una libera contrattazione,  di un accordo delle volontà liberamente e consapevolmente concluso su un piano di parità sinallagmatica; si profilerà, invece, il primo illecito quando la volontà dell’extraneus è causalmente coartata dalla condotta abusiva del pubblico ufficiale, attuata con le citate modalità.
Più delicata – per i Supremi Giudici – appare la distinzione tra il delitto di induzione indebita e le fattispecie corruttive, in considerazione del rilievo,  che il primo occupa una posizione intermedia tra la concussione e l’accordo corruttivo vero e proprio.
Per una corretta soluzione del problema, l’elemento differenziatore tra i due illeciti deve essere apprezzato cogliendo le connotazioni del rapporto intersoggettivo tra il funzionario pubblico e l’extraneus e, segnatamente, la presenza o meno di una soggezione psicologica del secondo nei confronti del primo.
Ciò che rileva è il diverso modo con cui l’intraneus, nei due delitti, riesce a realizzare l’illecita utilità: la corruzione è caratterizzata, come si è detto, da un accordo liberamente e consapevolmente concluso, su un piano di sostanziale parità sinallagmatica, tra i due soggetti, che mirano ad un comune obiettivo  illecito; l’induzione indebita, invece, è designata da uno stato di soggezione del privato, il cui processo volitivo non è spontaneo ma è innescato, in sequenza causale, dall’abuso del funzionario pubblico,  che volge a suo favore la posizione di debolezza psicologica del primo.
Indice sintomatico dell’induzione è certa- mente quello dell’iniziativa assunta dal pubblico agente. Il requisito che contraddistingue, nel suo peculiare dinamismo, la induzione indebita e la differenzia dalle fattispecie corruttive è la condotta comunque prevaricatrice dell’intraneus, il quale, con l’abuso della sua qualità o dei suoi poteri, convince l’extraneus alla indebita dazione o promessa.
E’ vero che anche le condotte corruttive non sono svincolate dall’abuso della veste pubblica, ma tale abuso si atteggia come connotazione (di risultato) delle medesime e non svolge il ruolo, come accade nei reati di concussione e di induzione indebita, di strumento indefettibile per ottenere, con efficienza causale, la prestazione indebita. Ancora più difficoltoso è distinguere la istigazione alla corruzione attiva (art. 322, commi terzo e quarto, cod. pen.) dalla induzione indebita nella forma tentata, posto che entrambe tali fattispecie implicano forme di interazione psichica, nel senso che sia l’una che l’altra si configurano attraverso comportamenti di “interferenza motivazionale sull’altrui condotta”.
Sotto il profilo linguistico, il concetto di “induzione” presuppone un quid pluris rispetto al concetto di “sollecitazione” di cui all’art. 322, commi terzo e quarto, cod. pen. e deve essere colto nel carattere perentorio ed ultimativo della richiesta e nella natura reiterata ed insistente della medesima. Sul piano strutturale, la condotta induttiva, diversamente dalla sollecitazione, deve coniugarsi dinamicamente con l’abuso, sì da esercitare sull’extraneus una pressione superiore rispetto a quella conseguente alla mera sollecitazione.
Rimane integrata quest’ultima, invece, nell’ipotesi in cui il pubblico agente propone al privato un semplice scambio di favori, senza fare ricorso ad alcun tipo di prevaricazione, sicché il rapporto tra i due soggetti si colloca in una dimensione paritetica.
Le argomentazioni sin qui sviluppate dai Giudici delle Sezioni Unite hanno condotto a formulare a norma dell’art. 173, comma 3, disp. att. cod. proc. pen., l’enunciazione dei seguenti principi di diritto:
Il reato di cui all’art. 317 cod. pen., come novellato dalla legge n. 190 del 2012, è designato dall’abuso costrittivo del pubblico ufficiale, attuato mediante violenza o – più di frequente – mediante minaccia, esplicita o implicita, di un danno contra ius, da cui deriva una grave limitazione, senza tuttavia annullarla del tutto, della libertà di autodeterminazione del destinatario, che, senza alcun vantaggio indebito per sé, è posto di fronte all’alternativa secca di subire il male prospettato o di evitarlo con la dazione o la promessa dell’indebito»;
Il reato di cui all’art. 319-quater cod. pen., introdotto dalla legge n. 190 del 2012,  è designato dall’abuso induttivo del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio, vale a dire da una condotta di persuasione, di suggestione, di inganno (purché quest’ultimo non si risolva in induzione in errore sulla doverosità della dazione), di pressione morale, con più tenue valore condizionante la libertà di autodeterminazione del destinatario, il quale, disponendo di più ampi margini decisionali, finisce col prestare acquiescenza alla richiesta della prestazione non dovuta, perché motivato dalla prospettiva di conseguire un indebito tornaconto personale, il che lo pone in una posizione di complicità col pubblico agente e lo rende meritevole di sanzione;
Nei casi cd. ambigui, quelli cioè che possono collocarsi al confine tra la concussione e l’induzione indebita (la cd. “zona grigia” dell’abuso della qualità, della prospettazione di un male indeterminato, della minaccia-offerta, dell’esercizio del potere discrezionale, del bilanciamento tra beni giuridici coinvolti nel conflitto decisionale), i criteri di valutazione del danno antigiuridico e del vantaggio indebito, che rispettivamente contraddistinguono i detti illeciti, devono essere utilizzati nella loro operatività dinamica all’interno della vicenda concreta, individuando, all’esito di una approfondita ed equilibrata valutazione complessiva del fatto, i dati più qualificanti.
V’è continuità normativa, quanto al pubblico ufficiale, tra la previgente concussione per costrizione e il novellato art. 317 cod. pen., la cui formulazione è del tutto sovrapponibile, sotto il profilo strutturale, alla prima, con l’effetto che, in relazione ai fatti pregressi, va applicato il più favorevole trattamento sanzionatorio previsto dalla vecchia norma.
L’abuso costrittivo dell’incaricato di pubblico servizio, illecito attualmente estraneo allo statuto dei reati contro pubblica amministrazione, è in continuità normativa, sotto il profilo strutturale, con altre fattispecie incriminatrici di diritto comune, quali, a seconda dei casi concreti, l’estorsione, la violenza privata, la violenza sessuale (artt. 629, 610, 609-bis, con l’aggravante di cui all’art. 61, comma primo, n. 9, cod. pen.).
Sussiste continuità normativa, quanto alla posizione del pubblico agente, tra la concussione per induzione di cui al previgente art. 317 cod. pen. e il nuovo reato di induzione indebita a dare o promettere utilità di cui all’art. 319-quater cod. pen., considerato che la pur prevista punibilità, in quest’ultimo, del soggetto indotto non ha mutato la struttura dell’abuso induttivo, ferma restando, per i fatti pregressi, l’applicazione del più favorevole trattamento sanzionatorio di cui alla nuova norma.
Il reato di concussione e quello di induzione indebita si differenziano dalle fattispecie corruttive, in quanto i primi due illeciti richiedono, entrambi, una condotta di prevaricazione abusiva del funzionario pubblico, idonea, a seconda dei contenuti che assume, a costringere o a indurre l‘extraneus, comunque in posizione di soggezione, alla dazione o alla promessa indebita, mentre l’accordo corruttivo presuppone la par condicio contractualis ed evidenzia l’incontro assolutamente libero e consapevole delle volontà delle parti.
Il tentativo di induzione indebita, in particolare, si differenzia dall’istigazione alla corruzione attiva di cui all’art. 322, commi terzo e quarto, cod. pen., perché, mentre quest’ultima fattispecie s’inserisce sempre nell’ottica di instaurare un rapporto paritetico tra i soggetti coinvolti, diretto al mercimonio dei pubblici poteri, la prima presuppone che il funzionario pubblico, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, ponga potenzialmente il suo interlocutore in uno stato di soggezione, avanzando una richiesta perentoria, ripetuta, più insistente e con più elevato grado di pressione psicologica rispetto alla mera sollecitazione, che si concretizza nella proposta di un semplice scambio di favori.

 

 

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